Çağdaş Yüksek Denetim ve Etkin Türk Sayıştayı

Yrd. Doç. Dr. Mehmet Alpertunga AVCİ

 

- Denetim- Düzenlilik ve Performans Denetimi

- Yüksek Denetim ve Sayıştay

- Yüksek Denetimin Ulusal Boyutu: Ülke Sayıştayları ve Performans Denetimi Yaklaşımları

- Türk Sayıştayı ve Ülke Uygulamaları Işığında Değerlendirilmesi

 

 

Önsöz7

İçindekiler.9

Simgeler ve Kısaltmalar Dizini.17

GİRİŞ21

BİRİNCİ BÖLÜM DENETİM - DÜZENLİLİK VE PERFORMANS DENETİMİ

1.1. GENEL OLARAK DENETİM.25

1.1.1. Denetimin Tarihi Gelişimi25

1.1.1.1. Denetimin Doğuşu ve Gelişimi26

1.1.1.2. Denetimin Dönüşümü27

1.1.2. Deyimsel Olarak Denetim28

1.1.3. Denetimin Tanımı.29

1.1.4. Kamu Denetimi ve Özel Denetim İlişkisi.30

1.1.5. Denetimin Unsurları.31

1.1.6. Denetim İlkeleri33

1.1.6.1. Denetleyenlere İlişkin İlkeler.33

1.1.6.2. Denetim Faaliyeti ve Denetimin Konusuna

İlişkin İlkeler35

1.1.7. Denetim Yöntemleri (Stratejileri).36

1.1.8. Denetim Türleri37

1.1.8.1. Kapsam Yönünden Denetim37

1.1.8.2. Zaman Yönünden Denetim39

1.1.8.3. Konusu Yönünden Denetim.39

1.2. DÜZENLİLİK DENETİMİ.40

1.2.1. Mali Denetim41

1.2.2. Uygunluk Denetimi43

1.3. YENİ BİR DENETİM ANLAYIŞI OLARAK

PERFORMANS DENETİMİ45

1.3.1. Denetim Anlayışında Değişikliğe Neden Olan

Etmenler46

1.3.1.1. Kamu Yönetimi ve Kamu Hizmeti Anlayışındaki Değişiklikler 46

1.3.1.2. Hesap Veren Sorumlu ve

Saydam Devlet Anlayışı.47

1.3.1.3. Küreselleşme ve Yolsuzluk-Kötü Yönetim47

1.3.1.4. Bilgi Teknolojilerindeki Gelişme.48

1.3.1.5. Yönetimin Denetimi ve Denetimin Yönetimi49

1.3.1.6. Kamu Harcamalarındaki Artış.49

1.3.1.7. Performans Değerlendirmesi, Yönetimi ve Ölçümünün Kamu Sektöründe Zorunluluk

Haline Gelmesi.49

1.3.2. Genel Olarak Performans Denetimi50

1.3.2.1. Performans Denetiminin Ayırt Edici

Özellikleri ve Amaçları52

1.3.2.2. Performans Denetiminin Unsurları:

V erimlilik-Etkinlik-T utumluluk.55

1.3.2.3. Başarılı Bir Performans Denetiminin

Temel İlkeleri.60

1.4. PERFORMANS DENETİMİ SÜRECİ.62

1.4.1. Planlama.62

1.4.1.1. Stratejik Planlama63

1.4.1.2. Ön İnceleme Aşaması.66

1.4.2. Uygulama (Denetimin Yapılması-Tam İnceleme).67

1.4.2.1. Denetim Programı (Çalışma Programını)

Hazırlama.68

1.4.2.2. Kanıt Toplama69

1.4.2.3. Belgelendirme ve Kanıtların Dosyalanması.71

1.4.2.4. Veri Analizi72

1.4.2.5. Denetim Bulguları, Sonuçlar ve

Tavsiyelerin Oluşturulması72

1.4.3. Raporlama.73

1.4.3.1. Taslak Raporun Hazırlanması

(Rapor Teklifi) ve Denetlenen Kurumun Yönetimiyle Görüşülmesi74

1.4.3.2. Nihai Raporun Yasamada

Müzakere Edilmesi ve Yayınlanması.74

1.4.4. İzleme.75

1.5. PERFORMANS DENETİMİNİN DEĞERLENDİRMESİ.75

1.5.1. Performans Denetiminde Etkinliğin Sağlanması İçin Gerekli Koşullar.76

1.5.2. Performans Denetiminin Güçlükleri.77

İKİNCİ BÖLÜM YÜKSEK DENETİM VE SAYIŞTAY

2.2. YÜKSEK DENETİMİN DOĞUŞU VE PARLAMENTOCULUK81

2.2.1. Parlamentarizm ve Yüksek Denetim82

2.2.2. Demokrasi ve Yüksek Denetim83

2.2.3. Kuvvetler Ayrılığı ve Yüksek Denetim83

2.2.4. Bütçe Hakkı ve Yüksek Denetim.84

2.2.5. Anayasal Düzen ve Bütçe Hakkı85

2.3. YÜKSEK DENETİMİN KAPSAMI.86

2.3.1. Kamu Harcama-Gelir-Malvarlığı-Faaliyetleri

Üzerinde Yüksek Denetim87

2.3.2. Kamu İdaresi ve Kurumları Üzerinde

Yüksek Denetim.88

2.3.2.1. Devlet İdaresi Üzerinde Yüksek Denetim89

2.3.2.2. Kamu Kurumları Üzerinde Yüksek Denetim.89

2.3.2.3. Devlet Teşebbüsleri Üzerinde

Yüksek Denetim.89

2.3.2.4. Sosyal Kamu Kurumları Üzerinde

Yüksek Denetim.90

2.3.2.5. Eyaletler ve Mahalli İdareler Üzerinde

Yüksek Denetim.90

2.3.3. Kamu Kaynağını Doğrudan veya Dolaylı Olarak Kullanan Diğer Kurum ve

Kuruluşlar Üzerinde Yüksek Denetim91

2.3.3.1. Özel Sektör Kuruluşları91

2.3.3.2. Siyasi Partiler.91

2.3.3.3. Kamuya Yararlı Kurumlar.92

2.3.3.4. Meslek Kuruluşları.93

2.4. SAYIŞTAYLARIN İŞLEVLERİ94

2.4.1. Yürütme Organını Denetleme.94

2.4.2. Kamuda Hesap Verme Sorumluluğunu Tesis Etme.95

2.4.3. Yolsuzlukla Mücadele96

2.4.4. Mali Saydamlığı Tesis Etme ve Koruma.98

2.4.5. İç Kontrol Sistemini Geliştirme 98

2.4.6. Kamu Yönetiminde Reformları Destekleme99

2.5. SAYIŞTAYLARIN ORTAK ÖZELLİKLERİ99

2.5.1. Bağımsızlık100

2.5.2. Tarafsızlık.102

2.5.3. Yasallık.103

2.6. SAYIŞTAYLARIN GÖREVLERİ.103

2.6.1. Yüksek Denetim.103

2.6.2. Raporlama.104

2.6.3. Yargılama.104

2.6.4. Görüş Bildirme (Danışmanlık).105

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM

YÜKSEK DENETİMİN ULUSAL BOYUTU:

ÜLKE SAYIŞTAYLARI VE PERFORMANS DENETİMİ YAKLAŞIMLARI

3.1. OFİS TİPİ SAYIŞTAYLAR.108

3.1.1. İngiltere’de Yüksek Denetim (National Audit Office).109

3.1.1.1. Yüksek Denetimin Yasal Durumu.111

3.1.1.2. Yönetimi ve Teşkilat Yapısı.112

3.1.1.3. Yasama ve Yürütmeyle İlişkileri113

3.1.1.4. Görevleri114

3.1.1.5. Denetim Alanı (Kapsamı)116

3.1.2. Kanada’da Yüksek Denetim

(The Office of the Auditor General of Canada)118

3.1.2.1. Yüksek Denetimin Yasal Durumu.120

3.1.2.2. Yönetim ve Teşkilat Yapısı121

3.1.2.3. Yasama ve Yürütmeyle İlişkileri123

3.1.2.4. Görevleri ve Denetim Alanı (Kapsamı).123

3.1.2.5. Denetim Kalitesini Artırmaya Yönelik

Çabalar ve Sayıştay’ın Denetimi127

3.1.3. ABD’de Yüksek Denetim

(Government Accountability Office - GAO)128

3.1.3.1. Yüksek Denetimin Yasal Durumu.129

3.1.3.2. Yönetim ve Teşkilat Yapısı130

3.1.3.3. Yasama ve Yürütmeyle İlişkileri131

3.1.3.4. Görevleri132

3.1.3.5. Denetim Alanı (Kapsamı)136

3.1.3.6. Denetim Kalitesini Artırmaya Yönelik

Çabalar ve Sayıştay’ın Denetimi138

3.1.4. Avustralya’ da Yüksek Denetim

(Australian National Audit Office- ANAO).139

3.1.4.1. Yüksek Denetimin Yasal Durumu.140

3.1.4.2. Yönetim ve Teşkilat Yapısı141

3.1.4.3. Yasama ve Yürütmeyle İlişkileri141

3.1.4.4. Görevleri ve Denetim Alanı (Kapsamı).142

3.1.4.5. Denetim Kalitesini Artırmaya Yönelik

Çabalar ve Sayıştay’ın Denetimi147

3.1.5. İsveç’te Yüksek Denetim (Riksrevisionen)148

3.1.5.1. Yüksek Denetimin Yasal Durumu.149

3.1.5.2. Yönetim ve Teşkilat Yapısı150

3.1.5.3. Görevleri ve Denetim Alanı (Kapsamı).151

3.1.6. Danimarka’da Yüksek Denetim (Rigsrevisionen)155

3.1.6.1. Yüksek Denetimin Yasal Durumu.156

3.1.6.2. Yönetim ve Teşkilat Yapısı157

3.1.6.3. Yasama ve Yürütmeyle İlişkileri158

3.1.6.4. Görevleri ve Denetim Alanı (Kapsamı).158

3.1.6.5. Sayıştay’ın Denetimi161

3.1.7. Finlandiya’da Yüksek Denetim

(Valtiontalouden Tarkastusvirasto)161

3.1.7.1. Yüksek Denetimin Yasal Durumu.163

3.1.7.2. Yönetim ve Teşkilat Yapısı164

3.1.7.3. Yasama ve Yürütmeyle İlişkileri165

3.1.7.4. Görevleri ve Denetim Alanı (Kapsamı).165

3.1.7.5. Denetim Kalitesini Artırmaya Yönelik

Çabalar ve Sayıştay’ın Denetimi168

3.1.8. Norveç’te Yüksek Denetim (Riksrevisjonen).169

3.1.8.1. Yüksek Denetimin Yasal Durumu.170

3.1.8.2. Yönetim ve Teşkilat Yapısı171

3.1.8.3. Yasama ve Yürütmeyle İlişkileri172

3.1.8.4. Görevleri ve Denetim Alanı (Kapsamı).173

3.1.8.5. Sayıştay’ın Denetimi178

3.2. KURUL TİPİ SAYIŞTAYLAR178

3.2.1. Fransa’da Yüksek Denetim (Cour des Comptes).179

3.2.1.1. Yüksek Denetimin Yasal Durumu.180

3.2.1.2. Yönetim ve Teşkilat Yapısı181

3.2.1.3. Yasama ve Yürütmeyle İlişkileri182

3.2.1.4. Görevleri ve Denetim Alanı (Kapsamı)

3.2.2. Almanya’da Yüksek Denetim (Bundesrechnungshof ) 187

3.2.2.1. Yüksek Denetimin Yasal Durumu 188

3.2.2.2. Yönetim ve Teşkilat Yapısı 189

3.2.2.3. Yasama ve Yürütmeyle İlişkileri191

3.2.2.4. Görevleri ve Denetim Alanı (Kapsamı).193

3.2.3. İtalya’da Yüksek Denetim (Corte dei Conti)198

3.2.3.1. Yüksek Denetimin Yasal Durumu.199

3.2.3.2. Yönetim ve Teşkilat Yapısı201

3.2.3.3. Yasama ve Yürütmeyle İlişkileri202

3.2.3.4. Görevleri ve Denetim Alanı (Kapsamı).204

3.2.4. Belçika’da Yüksek Denetim (Cour des Comptes)207

3.2.4.1. Yüksek Denetimin Yasal Durumu.208

3.2.4.2. Yönetim ve Teşkilat Yapısı210

3.2.4.3. Yasama ve Yürütmeyle İlişkileri211

3.2.4.4. Görevleri ve Denetim Alanı (Kapsamı).212

3.2.5. Hollanda’da Yüksek Denetim

(Algemene Rekenkamer)215

3.2.5.1. Yüksek Denetimin Yasal Durumu.216

3.2.5.2. Yönetim ve Teşkilat Yapısı218

3.2.5.3. Yasama ve Yürütmeyle İlişkileri219

3.2.5.4. Görevleri ve Denetim Alanı (Kapsamı).220

3.2.6. İspanya’da Yüksek Denetim (Tribunal de Cuentas).226

3.2.6.1. Yüksek Denetimin Yasal Durumu.226

3.2.6.2. Yönetim ve Teşkilat Yapısı229

3.2.6.3. Yasama ve Yürütmeyle İlişkileri230

3.2.6.4. Görevleri ve Denetim Alanı (Kapsamı).231

3.2.7. Japonya’da Yüksek Denetim233

3.2.7.1. Yüksek Denetimin Yasal Durumu.234

3.2.7.2. Yönetim ve Teşkilat Yapısı235

3.2.7.3. Yasama ve Yürütmeyle İlişkileri236

3.2.7.4. Görevleri ve Denetim Alanı (Kapsamı).237

3.2.7.5. Denetim Kalitesini Artırmaya Yönelik

Çabalar.240

3.3. OFİS VE KURUL TİPİ SAYIŞTAYLARIN

KARŞILAŞTIRMASI.240

3.3.1. Ofis ve Kurul Tipi Sayıştayların Ortak Yanları-

Farklılıkları-Farklı Uygulamalar241

3.3.1.1. Ofis ve Kurul Tipi Sayıştayların

Ortak Yanları241

3.3.1.2. Ofis ve Kurul Tipi Sayıştayların

Farklı Yanları.242

3.3.1.3. Farklı Uygulamalar244

3.3.2. İyi Yönetişime İlişkin Veriler Işığında

OTS ve KTS Karşılaştırması245

3.3.2.1. Yolsuzluk ve Rüşvet Karşısında

Ülkelerin Genel Durumu245

3.3.2.2. Kamu Sektöründe Denetim ve

Raporlama Standartlarının Gücü248

3.3.2.3. Hükümetin Etkinliği.249

3.3.3. Genel Değerlendirme251

DÖRDÜNCÜ BÖLÜM

TÜRK S AYIŞTA YI VE ÜLKE UYGULAMALARI IŞIĞINDA DEĞERLENDİRMESİ

4.1. SAYIŞTAYIN TARİHİ GELİŞİMİ254

4.2. ANAYASAL DURUMU256

4.2.1. Anayasa Çerçevesinde Kurumun İdari Görevi.258

4.2.2. Anayasa Çerçevesinde Kurumun Yargılama Görevi259

4.2.3. Sayıştay’a İlişkin Anayasa’da Yer Alan

Diğer Hükümler261

4.3. YASAL DURUMU.263

4.3.1. Mülga 832 Sayılı Sayıştay Kanunu ve

Yeni 6085 Sayılı Sayıştay Kanunu.263

4.3.2. Mülga 1050 Sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu ve 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Çerçevesinde Türk Sayıştayı270

4.4. YÖNETİM VE TEŞKİLAT YAPISI274

4.5. SAYIŞTAY’IN DENETİM ALANI.277

4.6. SAYIŞTAY’IN GÖREVLERİ280

4.6.1. Denetim ve Raporlama Görevi

(Düzenlilik ve Performans Denetimi).280

4.6.1.1. Düzenlilik Denetimi.280

4.6.1.2. Performans Denetimi281

4.6.1.3. Raporlama Görevi: Genel Uygunluk

Bildirimi.282

4.6.1.4. Diğer Raporlar283

4.6.2. Hesapları Hükme Bağlama (Yargılama) Görevi284

4.6.3. Görüş Bildirme ve Danışmanlık Görevi.286

4.6.4. Denetim Kalitesini Artırmaya Yönelik Çabalar.2 S6

4.7. PERFORMANS DENETİMİ ÇERÇEVESİNDE

SAYIŞTAYIN DEĞERLENDİRMESİ.287

4.7.1. Yasal Yapı Bakımından Performans Denetimi.287

4.7.2. Yönetim ve Teşkilat Yapısı Bakımından

Performans Denetimi289

4.7.3. Sayıştay’ın Denetimi Bakımından

Performans Denetimi290

4.7.4. Yasama ve Yürütmeyle İlişkileri Bakımından Performans Denetimi290

4.7.5. Görevleri Bakımından Performans Denetimi.291

4.7.6. Denetim Alanı (Kapsamı) Bakımından

Performans Denetimi292

4.7.7. Mali Yapı Bakımından Performans Denetimi293

4.7.8. Raporlama Sistemi Bakımından Performans Denetimi294

SONUÇ VE ÖNERİLER295

EKLER303

KAYNAKÇA309